Le harcèlement dans la fonction publique hospitalière : ce qu’il faut savoir

Le droit du travail à l'heure numérique

Le harcèlement dans la fonction publique hospitalière : ce qu’il faut savoir

harcèlement dans la fonction publique hospitaliere / Credit Flickr Ilmicrofono Oggiono

Face à la souffrance au travail dans la fonction publique que faire et plus particulièrement dans la fonction publique hospitalière ? Comment dénoncer le harcèlement dans la fonction publique hospitalière ?

Que désigne le harcèlement moral dans la fonction publique hospitalière ?

Le harcèlement moral, pourtant consacré dans le Droit français, demeure un phénomène aux contours flous en raison des différentes terminologies qui sont employées pour le nommer, des définitions qui sont proposées, et de l’absence de chiffres précis pour le quantifier. C’est pourtant un des fondamentaux des droits de la personne qui est rappelé par l’article L133-2 du Code de la fonction publique : « Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ». L’article L133-1 rappelle également que aucun agent public ne doit subir les faits : « 1° De harcèlement sexuel, constitué par des propos ou comportements à connotation sexuelle répétés qui soit portent atteinte à sa dignité en raison de leur caractère dégradant ou humiliant, soit créent à son encontre une situation intimidante, hostile ou offensante ; 2° Ou assimilés au harcèlement sexuel, consistant en toute forme de pression grave, même non répétée, exercée dans le but réel ou apparent d’obtenir un acte de nature sexuelle, que celui-ci soit recherché au profit de l’auteur des faits ou au profit d’un tiers ».

Quelle est l’origine de la notion de harcèlement moral ? 

Le terme de «bullying» vient de l’anglais «bully, » tyran. Au travail, le bullying correspond à des agissements d’intimidation, souvent exercés par un supérieur hiérarchique à l’encontre d’un subalterne. Cependant cette notion n’a pas connu le succès du « mobbing ». Issu de l’éthologie, le terme de « mobbing, » de l’anglais « mob, » la foule, et «to mob, » molester, a été utilisé de façon novatrice, pour le monde du travail, par Heinz LEYMANN, chercheur allemand en psychologie sociale travaillant en Suède dans son ouvrage « Mobbing. La persécution au travail » (Seuil, 1998). « Par mobbing, il faut entendre toute conduite abusive se manifestant notamment par des comportements, des paroles, des actes, des gestes, des écrits unilatéraux comme des mails ou des sms, de nature à porter atteinte à la personnalité, à la dignité ou à l’intégrité physique ou psychique d’une personne et mettre en péril son emploi ou dégrader son climat de travail. » Dans ses travaux, Heinz LEYMANN distingue un mobbing horizontal, entre collègues, (44% des cas), un mobbing vertical descendant, d’un supérieur hiérarchique à un salarié subalterne (47% des cas) et un mobbing vertical ascendant, d’un salarié subalterne envers un supérieur hiérarchique (9% des cas).

Comment le harcèlement dans la fonction publique hospitalière génère des effets collatéraux pour le collectif de travail ?

Un conflit de harcèlement moral est susceptible de perturber durablement les relations et le rapport au travail. En effet, le harcèlement moral, en plus d’être destructeur pour les individus, est également extrêmement dangereux pour les équipes car il génère de nombreux dommages collatéraux, notamment en raison de la constitution de clans antagonistes qu’il implique. Le conflit, tout d’abord vécu comme duel entre un «harceleur » et un «harcelé, » se prolonge et peut se manifester de façon violente, dans les paroles comme les comportements, dans l’ensemble d’un service. Ceci alimente un climat de tensions qui peut lui-même être vécu comme une situation de harcèlement. 

Souffrance au travail dans la fonction publique, que faire ?

Victime de harcèlement moral dans la fonction publique hospitalière ? Comment agir pour y mettre fin ? Répété et dommageable sur le long terme, le harcèlement moral prend de nombreuses formes. Il se caractérise par exemple par des critiques excessives répétées, malveillantes et souvent non justifiées sur le travail, les compétences, mais aussi la personnalité ou la vie privée d’une personne. C’est aussi le fait d’isoler un collègue afin de le tenir à l’écart du groupe (mise au placard). Quelle que soit la forme de harcèlement moral, il est important de réagir le plus tôt possible. Si vous pensez que votre situation peut être résolue par la discussion, parlez-en directement à la personne qui vous harcèle. Si vous avez des craintes, demandez à un collègue de vous accompagner ou sollicitez un entretien avec votre manager, supérieur hiérarchique ou responsable RH. Si le dialogue n’aboutit pas, vous pouvez dénoncer la situation directement à la direction. Avant de dénoncer la situation, réunissez des preuves. Il peut s’agir de témoignages de collègues (ou ex-collègues), e-mails, certificat médical, notes internes, agenda… Ces pièces vous permettront de donner du poids à votre déclaration et devront révéler un comportement anormal ou un management dysfonctionnel. En dernier recours, si la direction ne fait rien, il est également possible de déposer une plainte au commissariat de police le plus proche. Si la direction reste inactive, le dernier recours consiste à saisir le juge administratif. S’agissant de la fonction publique, il existe une protection fonctionnelle.

Quelle est la protection des agents qui dénoncent ou témoignent d’une situation de harcèlement moral dans la fonction publique ? 

Lorsque l’on est agent public victime de harcèlement moral, la voie procédurale est complexe, fastidieuse voire décourageante. Les témoignages sont la clef du succès des recours mais extrêmement difficiles à obtenir car beaucoup de gens ignorent qu’ils sont protégés. En effet comme le prévoit l’article L133-3, aucun agent public ne peut faire l’objet de sanctions ou de rétorsion pour avoir : 

  • « Subi ou refusé de subir les faits de harcèlement sexuel »
  • « Formulé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces faits » 
  • « De bonne foi, relaté ou témoigné de tels faits » 

Quelle est la procédure en cas d’action devant le juge administratif ? 

Sur le plan de la procédure, les agents soumis à des faits de harcèlement avérés pourront faire cesser les atteintes qu’ils subissent sous 48 heures. En effet, il s’agit de la procédure de référé-liberté ouverte par l’article L521-2 du code de justice administrative aux termes duquel « saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ». 

En matière indemnitaire, dans le cadre de la procédure d’accident de service, il y a une présomption d’imputabilité, c’est-à-dire que c’est à l’administration employeur d’apporter la preuve contraire. Cette procédure permet notamment aux agents victimes de harcèlement moral dans les cas les plus graves de faire reconnaître un lien avec le service et d’ouvrir droit à réparation.

Qu’est-ce qu’une faute personnelle détachable du service en matière de harcèlement ? 

Dans une décision du 19 juin 2014 (n°381061), le Conseil d’Etat a fait entrer dans le champ des libertés fondamentales le droit pour un agent de ne pas être soumis à des faits de harcèlement moral. La jurisprudence récente en matière de harcèlement moral dans les établissements public de santé est toutefois venue atténuer le risque juridique que présente ce phénomène pour les hôpitaux. En effet, dans l’arrêt du TA de Versailles du 15 octobre 2004, le juge administratif a considéré que le harcèlement moral intentionnel était constitutif d’une faute personnelle détachable du service qui n’engageait pas la responsabilité de l’établissement et relevait de la compétence du juge judiciaire. Cette évolution jurisprudentielle soulage les établissements publics de santé de leurs responsabilités à condition qu’ils soient restés étrangers au harcèlement ou qu’ils aient pris toutes les mesures pour essayer de le faire cesser, d’où l’importance d’une traçabilité dans le suivi des plaintes. Une procédure interne permet de s’assurer que tous les moyens ont été mis en œuvre afin de démêler la situation.

Comment distinguer entre un harcèlement moral intentionnel et un harcèlement moral non intentionnel ? 

La distinction entre harcèlement moral intentionnel et non intentionnel découle de celle apportée par la définition légale du harcèlement : “agissements répétés qui ont pour objet ou pour effet d’entraîner une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.” Dans l’arrêt du TA de Versailles du 15 octobre 2004, le juge administratif a suivi les conclusions du Commissaire du Gouvernement qui considère que les agissements qui ont pour objet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité, d’altérer la santé physique ou mentale ou de compromettre l’avenir professionnel sont constitutifs d’une « faute purement personnelle, détachable du service. » 

Peut-on cumuler la faute de l’administration et celle du harceleur ? 

Oui, si l’administration, informée des faits de harcèlement, n’a rien fait pour les empêcher, il y a un risque de cumul de responsabilités, de fautes et de sanctions. Le harceleur et l’administration peuvent alors être condamnés. Dans le cas du cumul de fautes, l’action récursoire des personnes publiques contre leurs agents — dont la faute personnelle a provoqué le versement par elles de dommages et intérêts — est toujours possible, mais l’administration ne pourra obtenir réparation que de la part correspondant à la faute personnelle du fonctionnaire ou de l’agent public.

Quelle politique de prévention des risques contre le harcèlement dans les administrations? 

Le harcèlement moral pouvant être généré par une méthode ou une organisation de travail, il doit donc être considéré comme un risque professionnel. Dans cette optique, sa prévention s’organise par la mise à jour du « document unique » recensant les risques existants sur le lieu de travail. C’est ce que rappelle l’article L132-2. Le plan d’action mentionné à l’article L. 132-1 comporte au moins des mesures visant à : « Prévenir et traiter les discriminations, les actes de violence, de harcèlement moral ou sexuel ainsi que les agissements sexistes ». 

Un centre hospitalier public peut-il conclure avec un fonctionnaire un protocole transactionnel afin de prévenir ou d’éteindre un litige ?

OUI : sous réserve de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public. Dans un arrêt du Conseil d’État (05/06/2019, n°412732), il résulte des articles 6, 2044 et 2052 du code civil que l’administration peut, ainsi que le rappelle désormais l’article L. 423-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), afin de prévenir ou d’éteindre un litige, légalement conclure avec un particulier un protocole transactionnel, sous réserve de la licéité de l’objet de ce dernier, de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public…. De plus, aucune disposition législative ou réglementaire applicable aux agents de la fonction publique hospitalière, ni aucun principe général du droit, ne fait obstacle à ce que l’administration conclue avec un fonctionnaire régi par la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, ayant fait l’objet d’une décision l’admettant à la retraite pour invalidité non imputable au service, une transaction. Par cette dernière, les parties conviennent de mettre fin à l’ensemble des litiges nés de l’édiction de cette décision ou de prévenir ceux qu’elle pourrait faire naître, incluant la demande d’annulation pour excès de pouvoir de cette décision et celle qui tend à la réparation des préjudices résultant de son éventuelle illégalité.

En cas de harcèlement, quel est le rôle de la direction de l’établissement ? 

Il appartient à la DRH, en partenariat avec la DSI, de gérer les plaintes pour harcèlement moral qui parviennent à la Direction. La DGOS (direction générale de l’offre de soins) propose plusieurs fiches-

outils aux Directions des EPS sur lesquelles il convient de s’appuyer.  Une procédure légère de gestion des plaintes pour harcèlement moral peut être mise en place en interne. Elle insistera sur la traçabilité des entretiens et des enquêtes menés. 

La sanction disciplinaire pour agissements de harcèlement moral est expressément prévue par le Statut Général des Fonctionnaires. Etant donné que le harcèlement moral peut faire l’objet d’une plainte, il est nécessaire de rappeler que les actions disciplinaires et pénales peuvent être intentées séparément pour les mêmes faits et ce, sans contrevenir au principe non bis in idem. Le principe d’indépendance entre le jugement disciplinaire et le jugement pénal permet en théorie à l’administration de ne pas attendre ce dernier pour prendre une sanction. 

Cependant, en pratique, des difficultés apparaissent quand l’auteur des faits incriminés relève d’un statut particulier (membre du corps du personnel de direction, membre du corps médical). Dans ces cas, l’affaire est traitée au niveau du Ministère chargé de la Santé. Il est possible de suspendre à titre provisoire le harceleur présumé mais cette mesure d’urgence est à manier avec précaution car elle est susceptible de recours pour excès de pouvoir et peut ouvrir droit à dommages et intérêts au profit de l’agent si elle apparaît in fine injustifiée.

Quelle est la conséquence de la protection spécifique dont doivent bénéficier les fonctionnaires à l’occasion d’une situation de harcèlement ? 

Cette protection vise à la fois les victimes de harcèlement, comme les victimes de dénonciations dont ils ne seraient pas responsables. En effet, les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par la collectivité publique dont ils dépendent. Comme le précise l’article L134-2, sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la responsabilité civile de l’agent public ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions. L’article L134-1 prévoit également que « l’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire ». Suivant l’article L134-4 « Lorsque l’agent public fait l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. L’agent public entendu en qualité de témoin assisté pour de tels faits bénéficie de cette protection. La collectivité publique est également tenue de protéger l’agent public qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale ».

En conséquence de cette obligation de protection, l’établissement public de santé (EPS) se doit d’agir dès qu’il est saisi d’une demande formelle de la victime ou d’un témoin. Il demeure néanmoins libre d’apprécier les moyens à mettre en œuvre, conformément à un principe de proportionnalité des moyens engagés aux circonstances. L’EPS doit également réparer les préjudices subis par le biais du régime de protection sociale des fonctionnaires et agents publics. 

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